(Massimo Costa) ART. 36
Al fabbisogno finanziario della Regione si provvede con i redditi patrimoniali della Regione e a mezzo di tributi, deliberati dalla medesima.
Sono però riservate allo Stato le imposte di produzione e le entrate dei tabacchi e del lotto.
ART. 37
Per le imprese industriali e commerciali, che hanno la sede centrale fuori del territorio della Regione, ma che in essa hanno stabilimenti ed impianti, nell’accertamento dei redditi viene determinata la quota del reddito da attribuire agli stabilimenti ed impianti medesimi.
L’imposta, relativa a detta quota, compete alla Regione ed è riscossa dagli organi di riscossione della medesima.
ART. 38
Lo Stato verserà annualmente alla Regione, a titolo di solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, in base ad un piano economico, nella esecuzione di lavori pubblici.
Questa somma tenderà a bilanciare il minore ammontare dei redditi di lavoro nella Regione in confronto alla media nazionale.
Si procederà ad una revisione quinquennale della detta assegnazione con riferimento alle variazioni dei dati assunti per il precedente computo.
Le entrate della Regione, a parte qualcosa che deriva dal combinato disposto con il dettato Costituzionale che diremo piú avanti, sono tassativamente indicate dai tre articoli in questione. Queste entrate garantiscono lo svolgimento delle amplissime funzioni di cui la Regione è investita.
Da notare è che non sono quasi previsti trasferimenti da parte dello Stato. Lo Statuto delinea, quindi, una Regione/Stato finanziariamente autosufficiente, come è del resto logico visto che stiamo parlando essenzialmente di un’entità sovrana.
Da dove mai è nata l’idea quindi che lo Statuto siciliano sarebbe un privilegio, una sanguisuga per il resto del Paese, uno scandalo al sole da eliminare al piú presto? Non si sa. Certamente non dallo Statuto che dice, in modo puro e semplice, che la Regione ce la deve fare da sola. Che deve camminare sulle proprie gambe. Questo Statuto, quindi, additato ingiustamente come fonte di sprechi e di privilegi, è in realtà fondato sulla piena responsabilizzazione della Sicilia e della sua classe politica.
Come funziona l’impianto dello Statuto? E come sono andate in realtà le cose?
Ai sensi del primo di questi tre articoli, la Sicilia, all’infuori delle tre classi di entrate erariali stabilite nel secondo comma, istituisce un proprio ordinamento tributario distinto da quello italiano. Si tratta di materia legislativa stralciata dagli elenchi di cui all’art. 14 (competenza esclusiva) e 17 (competenza concorrente), e, per natura, non può che essere esclusiva affinché la norma abbia un senso. Le entrate doganali e monetarie, tuttavia, pur essendo di spettanza regionale, non possono che essere regolate da legge statale, e quindi, oggi, da normativa europea (cfr. i successivi articoli 39 e 40).
Il fatto che l’articolo abbia previsto tra le entrate anche quelle di diritto privato (le “patrimoniali”, cioè – ad esempio – gli affitti di immobili o i proventi da partecipazione in impresa), indica che quell’elenco, salvo eccezioni, è tassativo. L’assenza dei trasferimenti statali quindi indica che, oltre ai propri proventi patrimoniali, lo Stato regionale di Sicilia delibera i tributi con i quali approvvigionarsi. Tale fondamentale sovranità è stata ammessa a denti stretti anche da sentenze della Corte Costituzionale che, però, poi, con i soliti sotterfugi ha provveduto ad inibirne l’efficacia. C’è – in verità – da dire che lo “storno” di questa materia legislativa fuori dagli articolo 14 e 17 non è stata certo felice, prestandosi all’interpretazione contraria che tale potestà sarebbe concorrente (ma su quali basi si forza in tal senso un’espressione limpida e diretta quale quella che la Regione “delibera” i propri tributi? Essenzialmente sulla forza dello Stato italiano).
Già alle origini si fece un accordo provvisorio che travisava questo disposto (1948) dando, “provvisoriamente”, il gettito dei principali tributi erariali alla Regione, ma non ancora quella potestà tributaria che era prevista e che sarebbe stata oggetto di successiva regolamentazione.
La Regione prese sul serio questa potestà sulle prime e si considerava del tutto sovrana, “recependo” esplicitamente le leggi tributarie dello Stato che condivideva e modificando quelle che riteneva opportune. La reazione fu violenta. La stessa Alta Corte dovette dare un’interpretazione più morbida: le leggi dello Stato, in materia tributaria, si applicavano anche in Sicilia, almeno in attesa che si fossero dati i decreti attuativi dello Statuto ma la Sicilia può modificarle ove ritenga opportuno. Si delineò quindi, impropriamente, una competenza concorrente, peraltro indebolita dal fatto che, secondo quella giurisprudenza, la Regione non solo doveva rispettare i principi generali dell’ordinamento italiano, ma anche quelli dei singoli tributi e delle singole classi di esenzione. La potestà di deliberare tributi autonomi, quindi, si era già ridotta negli anni ’50 a modificare qualche aliquota e qualche base imponibile. Ma era ancora tanto. Peraltro l’Alta Corte entrava quasi in contraddizione con se stessa, quando diceva che sui tributi degli enti locali (meno importanti politicamente) la competenza della Regione era addirittura esclusiva (non potendosi diversamente desumere dagli artt. 15 e 16), mentre tale competenza, sulle entrate proprie, restava così stranamente affievolita. Ma almeno era una interpretazione “provvisoria”, visto che tale era considerato anche nel nome il decreto attuativo del 1948.
I decreti attuativi (o dis-attuativi) arrivarono nel 1965 e, anziché attuare la potestà di deliberare tributi autonomi, rese definitivo l’accordo provvisorio del 1948: alla Sicilia andavano il 100 % dei principali tributi erariali, ma questi erano deliberati dal Parlamento dello Stato e non da quello regionale. Per di più sarebbe bastato che lo Stato avesse dichiarato che un tributo serve per un’esigenza speciale (anche genericamente le difficoltà finanziarie dello Stato) per incamerarlo alle proprie casse. La Corte Costituzionale dispose quindi che la competenza a deliberare tributi propri andava intesa come relativa a tributi “aggiuntivi” (?!) rispetto a quelli erariali o a quelli che espressamente la legge dello Stato avesse riservato alla stessa, come accadde con l’IRAP, e pochissime altre volte. Ma neanche questa potestà sussidiaria si è potuta mai esercitare giacché poi avrebbe provvisto la Comunità Economica Europea ad inibirla, ora come “aiuti di stato”, ora come “doppia imposizione”. E il 1° comma dell’art. 36 è bello e servito.
Il secondo comma, invece, riserva allo Stato tre entrate importanti (le accise, le entrate da giochi e scommesse, le entrate da monopoli) affinché queste contribuiscano ai servizi sulle residue materie riservate alla legislazione statale nonché ai servizi comuni dello Stato. Falso è quindi che la Regione non contribuisca alle spese centrali dello Stato come talvolta detto. Oltretutto lo Stato fa confusione, con l’avallo della Corte Costituzionale, e trattiene tutte le imposte di consumo, e non solo quelle di produzione, in maniera del tutto indebita.
Questa disposizione, però, va incrociata con il 2° comma dell’art. 20 che affida alla Regione tutti i servizi statali, con la sola esclusione implicita di esteri e difesa, e con l’art. 119 della Costituzione, che garantisce la compartecipazione ai tributi erariali alle Regioni che si facciano carico di servizi pubblici per conto dello Stato. In tal senso, se lo Stato – Statuto alla mano – svolge per noi solo le funzioni politiche centrali, il servizio del debito, gli esteri e la difesa, e poi per il resto pensa a tutto la Regione, è costituzionale pensare che, anche sulle entrate del 2° comma dell’art. 36, le uniche entrate erariali in Sicilia, sia garantita una compartecipazione alla Regione che consenta alla stessa di far fronte a tutte le spese delegate dallo Stato, polizia inclusa. In alternativa, per quelle funzioni delegate (ad esempio l’anagrafe ai Comuni), deve comunque un trasferimento.
A conti fatti la Regione potrebbe tranquillamente chiedere (e ottenere se vivessimo in uno Stato di diritto) il 95 % di questi altri tributi (circa 13 miliardi l’anno) e con questi fare fronte tranquillamente a quella decina di miliardi (meno sí, piú no) che lo Stato spende ancora per noi, tra trasferimenti agli enti locali, fondo sanitario, scuola, università, ordine pubblico, e poco, pochissimo, altro.
Coerentemente a quanto disposto nell’articolo precedente, l’ordinamento tributario siciliano, distinto da quello italiano, non ammette tributi erariali che estendano il loro effetto al territorio regionale al di fuori di quelli costituzionalmente previsti ed è impostato sul generale criterio della tassazione in base al luogo di maturazione economica del presupposto d’imposta e non a quello di riscossione amministrativa del relativo tributo, piú spesso legata alla sede o domicilio legale del soggetto passivo.
L’articolo ribadisce altresí che l’accertamento e la riscossione (e implicitamente le funzioni di polizia tributaria) delle entrate regionali dipendono amministrativamente da organi della Regione e non da organi dello Stato. Quindi dovremmo avere la nostra Agenzia delle Entrate, e la nostra legislazione in materia di accertamento e riscossione di tributi. Il modello di Stato regionale è anche qui lampante.
Anche l’art. 37, però, ha fatto una brutta fine. Per mezzo della sua mancata attuazione la Sicilia dona altri 7 miliardi l’anno, circa, di tributi “occulti”, che non figurano cioè nelle statistiche ufficiali, giacché accertati e riscossi fuori dal territorio della Regione.
Il decreto del 1965 prevedeva tale attribuzione, ma poi la disponeva solo per un tributo, l’imposta di ricchezza mobile, che era l’antenato dell’Irpeg e poi dell’Ires di oggi. Di tale attuazione si sono perse le tracce nel tempo.
Cosí, nel 2005, la deputazione siciliana di centro-destra, in cambio del sostegno alla riforma costituzionale voluta dalla Lega (poi bocciata al referendum) si fece approvare un nuovo “decreto attuativo del decreto attuativo” (che nel frattempo era restato lettera morta. Sfortunatamente questo nuovo decreto era formulato in termini vaghissimi e ambigui, e, paradossalmente, per gli aspetti pratici, rinviava ad un ulteriore decreto, questa volta dirigenziale (“attuativo dell’attuativo dell’attuativo”?) che il Tesoro, tra una scusa e l’altra, ha fatto cadere nel dimenticatoio.
Il Parlamento, qualche anno fa, ha approvato una mozione di sollecito di tale decreto, che certamente avrà fatto tremare Palazzo Chigi. Ma, stranamente, dell’attuazione dell’art. 37 non se ne vede neanche l’ombra. In piú sono intervenute due sentenze della Consulta che hanno provveduto a circoscriverne a tal punto l’efficacia in senso letterale da rendere tale articolo quasi inutile, e comunque a cassare quei riferimenti espliciti del decreto del 1965 ai presupposti d’imposta “maturati” nel territorio della Regione; espressione che, secondo gli augusti interpreti, va letta “riscossi”, per un altro “principio generale dell’ordinamento”, sfornato fresco fresco per sterilizzare anche l’art. 37. E cosí anche questo articolo è bello e servito.
L’ultimo dei tre articoli, in un certo senso, è un corpo estraneo, disponendo un vero e proprio trasferimento di fondi dall’Italia alla Sicilia. Ed infatti non era presente nel progetto preliminare di Guarino Amella, ma fu fortemente voluto da Enrico La Loggia senior ed è sempre stato portato ad esempio di federalismo “riparatore” o “piagnone”, di cui qualcuno vorrebbe sbarazzarsi. Un’analisi attenta della logica, e dei meccanismi di funzionamento di questo tributo, tuttavia, dovrebbero indurre ad una maggiore prudenza.
Le entrate di cui abbiamo detto sopra riguardano infatti solo la parte corrente del bilancio regionale e, piú in generale, del sistema siciliano delle autonomie. Per la parte in conto capitale, cioè essenzialmente per gli investimenti, il legislatore costituzionale pensò che l’appartenenza ad una comunità politica unitaria dovesse prevedere una forma di solidarietà che consentisse alla Regione non certo di sperperare soldi italiani per spese correnti (per quelle – come abbiamo visto – la Sicilia deve essere autosufficiente) ma recuperare il gap infrastrutturale. La perequazione infrastrutturale, da estendere senz’altro con strumenti analoghi alle altre regioni meridionali, è il presupposto stesso del mantenimento dell’Unità d’Italia. Se la Regione non chiede niente per le spese correnti, anzi “dà” qualcosa per un costosissimo servizio di difesa e di gestione del debito che a un certo punto…non ci riguarderebbe e, per di piú, deve farcela da sola anche sul piano infrastrutturale, perché mai dovrebbe restare entro i confini della Repubblica italiana? L’art. 38 quindi mantiene una propria logica non assistenzialista.
E, in effetti, quando esso era “quasi” correttamente erogato e speso, cioè essenzialmente negli anni ’50 e ’60, esso fece fare avanti un balzo secolare nelle infrastrutture regionali, allora ancora degne del Medio Evo: con il FSN fu portato l’asfalto, e quindi la comunicazione, in tutti i Comuni e Frazioni dell’Isola. Fu portata avanti l’elettrificazione rurale, furono costruite le aree di sviluppo industriale, fu incentivata l’edilizia popolare e realizzata parte della cittadella universitaria di Palermo, cosí come l’Aeroporto di Punta Raisi ed altre infrastrutture utilissime alla Regione.
Esso dovrebbe essere pari al minor gettito tributario da imposte sul reddito da lavoro che la Regione soffre a causa del minor reddito pro capite da lavoro rispetto a quello medio nazionale. Il detto computo, ottenibile per via statistica, è soggetto a revisione quinquennale. Il trasferimento, infine, è obbligatoriamente indirizzato a spese in conto capitale volte a realizzare la perequazione infrastrutturale tra Sicilia e resto del Paese. Non è quindi spesa clientelare, anche se di fatto tale divenne dagli anni ’70 in avanti. E non è privilegio, giacché – se la Sicilia intende realizzare la fiscalità di vantaggio con il proprio art. 36, ne sopporta il costo, mentre il gettito è legato soltanto alla maggiore povertà di partenza della Sicilia. E per ciò stesso è un’entrata transitoria.
Nei fatti ci vollero diversi anni prima di avviarlo. Già dall’inizio lo Stato eccepí la difficoltà di calcolo del fondo, determinandolo in maniera ingente, sí, ma pericolosamente arbitraria. Dopo un vario tira e molla, la Regione ottenne di parametrarlo all’85 % delle proprie accise petrolifere. Cosí, fino al 1990, lo Stato evase questo debito….dandoci quella compartecipazione sulle accise petrolifere che comunque – come abbiamo dimostrato – avrebbe dovuto comunque darci e che comunque era nostra. Quindi, negli anni d’oro, il FSN non fu affatto una somma che dall’Italia prendeva la strada della Sicilia, ma che, furbescamente, l’Italia pagava con una parte degli stessi tributi raccolti in Sicilia.
In quei tempi il FSN era approvato con un bilancio a sé, allegato a quello della Regione, ma distinto dallo stesso. Il piano industriale era insindacabile, ma, se avesse ravvisato consumi, anziché investimenti, il Commissario lo avrebbe potuto impugnare come costituzionale.
Dai primi anni ’70 si preferí consolidarlo in quello regionale. E scese la notte sulle modalità di uso di quel fondo. Ma comunque garantiva alla Regione una certa vitalità finanziaria, forse sin troppo sprecata, sino a tutti gli anni ’80.
Poi il FSN morí di morte violenta. Lo Stato cessò di erogarlo per dieci anni. Dopo dieci anni riprese, ma concedendo, sino ad oggi, un’irrisoria e inutile somma simbolica, forte di un’altra delle interpretazioni della Corte Costituzionale che, farisaicamente, statuisce solennemente l’obbligo costituzionale del Fondo, ma nel “quantum” e nelle modalità di calcolo, ignora del tutto le indicazioni dell’art. 38 e lo rimette alla piena discrezionalità della legge statale, che – pertanto –, in spirito di “leale” collaborazione con la Sicilia, lo riduce ad un numero simbolico per farsi beffa di noi e del nostro Statuto. E cosí anche l’art. 38 è servito.
Poi, giustamente, le agenzie di rating ci declassano. Con le “nostre” entrate, Statuto alla mano, saremmo invece da tripla A fissa.
